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如何推動國有資本投資運營公司全面轉型
來源:中國經濟時報 時間:2020-09-09 瀏覽量:

  要完整發揮國有資本投資運營公司的實質性作用,必須進一步完善政策環境,推動投資運營公司全面轉型、提升管資本能力。

  改組組建國有資本投資運營公司,是從“管企業”向“管資本”轉變的關鍵舉措,是進一步全面深化國企改革的樞紐環節。設立投資運營公司是完善國資監管體制的需要,可以解決政企不分、政資不分的問題,充當“隔離層”和“防火墻”;設立投資運營公司是實現從“管企業”向“管資本”轉變的需要,是國有資本市場化運作的需要;投資運營公司是全面深化國資國企改革的樞紐環節。

自2014年,國有資本投資運營公司(以下簡稱投資運營公司)開始改革試點,中央和省級試點企業進行了各有側重的多種探索,積累了經驗,但仍存在部分投資運營公司被虛化、普遍存在不同程度“簡單翻牌”的問題。要完整發揮投資運營公司的實質性作用,必須進一步完善政策環境,推動投資運營公司全面轉型、提升管資本能力。

    一、改革試點的成效與經驗

  截止到2019年底,中央21家、地方省級150多家企業開展了投資運營公司試點,在分類授權放權、機構轉型、組織調整、能力提升、公司治理等方面,積極開展了探索,積累了一定的經驗。

  (一)改革試點的主要進展與成效

  在國務院國資委主導下,中央企業采取改組方式,開展了三批21家投資運營公司改革試點,探索出一批經驗:一是國務院國資委“一企一策”對試點企業放權授權,試點企業對出資企業開展分類授權。重點是制定并落實授權放權清單,界定權責邊界,在戰略規劃、薪酬管理、選人用人、產權管理等方面分類明確授權放權事項。二是一些試點企業開展了全面轉型和能力建設,通過轉變觀念、重塑職能、重構組織,實現機構轉型、提升管資本能力。三是部分試點企業開始發揮推進國企改革的平臺作用,開展落實董事會職權、實施市場化選聘、探索職業經理人制度、發展混合所有制等改革,促進出資企業轉換經營機制,發揮綜合性改革的協同效應。四是一些試點企業發揮國有資本運營平臺作用,將優化調整國有資本布局結構作為核心功能,通過推進混改、投資基金化等方式,提升國有資本流動性,促進國有經濟布局優化和結構調整。

  地方投資運營公司在明確功能定位、建立授權體系、創新治理結構和運行機制等方面,也取得一些經驗與成效:一是投資運營公司的功能定位逐步明確,突出了地方特色。二是授權體系初步建立,“隔離層”效應逐步顯現。三是在治理結構和運行機制上不斷試點創新,市場化專業化的投資運營能力得以提升。四是國資國企改革“助推器”的作用有所發揮。五是地方國有資本布局優化和結構調整取得一些進展。

  (二)主要經驗

  落實授權放權,為投資運營公司發揮市場化出資人的實質性作用提供必要空間。重點是處理好投資運營公司與國資監管部門、出資企業之間的上下關系,國資監管機構按“管資本為主”轉變職能和轉換管理方式,制定權力、責任和授權放權三個清單;投資運營公司完善對出資企業的分類放權授權,注重以公司治理為渠道履職行權。

  促進投資運營公司全面轉型與提升能力。投資運營公司注重完善治理,開展職能重塑、業務轉型和組織重構,促進機構轉型,提升積極有限股東的履職行權能力。

  投資運營公司開始發揮“隔離層、防火墻”和專業化平臺等作用。投資運營公司完成國有資本從行政委托到經濟委托的轉變,通過改革國有資本授權經營體制、完善授權放權體系,促進“政企、政資”兩分開和“出資人與公共管理者職能、國有資本所有權與企業經營權”兩分離,提升以市場化機制落實國家戰略的能力。

    二、改革試點存在的問題

  從中央和地方的試點成效來看,目前投資運營公司尚未充分發揮“隔離墻、防火墻”和布局優化平臺等方面的實質性作用,對國資國企整體改革的帶動性還不顯著。主要是因為投資運營公司尚未做實,存在“翻牌”和“架空”兩個主要問題。

  (一)主要問題

  “翻牌”現象在中央和地方試點改革中都不同程度存在。一些試點企業改組為投資運營公司后,沒有按照投資運營公司的要求深入推進企業內部改革,成為“換湯不換藥”的翻牌公司:一些企業沒有及時轉變功能定位與使命,相應地也尚未調整組織結構;對出資企業仍沿用過去的產業集團管控模式,總部管生產經營的情況依然存在;在推進業務結構和資本布局調整時仍采用過去資產經營的方式等。

  新組建的投資運營公司被架空現象較為普遍。一些地方通過資產或股權劃轉、企業并入等方式新組建了一批投資運營公司,但出資人權利不到位,試點企業有名無實:對劃入的企業或股權,只持股并不具體監管,沒有授予試點企業完整的股東權利;國資監管機構及其他政府部門穿透投資運營公司,對其出資企業直接行使股東權利;投資運營公司主要做增量投資,很少調整優化存量資本;一些地方把投資運營公司僅作為市場化的投融資平臺,不參與具體的國企改革和國資經營等。

  “翻牌”和“架空”這兩種做法直接弱化或虛化了投資運營公司,使投資運營公司在改革試點中難以發揮“牽一發動全身”作用,與國家要求以改組組建投資運營公司為重要舉措,以實現管資本為主的初衷不相符。

  (二)原因分析

  “翻牌”和“架空”兩種現象之所以存在,背后原因諸多,主要有政企分開改革不到位、試點企業內部改革不到位、出資企業股權多元化改革不到位等三個方面。由于投資運營公司是改革鏈條的樞紐環節,相關環節改革不到位都會對其產生不利影響。

  政企關系沒有改革到位。首先,政府或國資監管機構仍然存在過多干預企業自主經營的行為,對企業董事會的還權在實踐中還不夠徹底。其次,政府或國資監管機構與投資運營公司之間的權責邊界還沒厘清,對投資運營公司的授權還不到位,如一些地方認為國資監管機構加上投資運營公司才能履行完整的出資人職責,這樣必然出現對劃轉的企業或股權實行“穿透式”管理。第三,政府或國資監管機構對試點企業的考核機制還未轉變,仍按一般性企業進行考核,沒有依據投資運營公司的功能使命,突出其完成戰略任務、國有資本布局調整、中長期國有資本收益等指標,使得試點企業沒有動力改變自身行為。

  試點企業沒有改革到位。與產業集團或國有資產經營公司經營產品或資產不同,投資運營公司專業進行市場化的資本投資運營,與下屬企業之間也非母子關系,是以資本為紐帶的投資與被投資關系,這要求試點企業進行全面轉型。目前來看,中央和地方很多試點企業的轉型改革還很不到位。首先,試點企業的機構轉型和能力建設本身就需要一個較長的過程,尤其對于由產業集團改組的試點企業而言,經營理念的轉變、組織結構的調整、人才資源的重構等都非一朝一夕之事。其次,制度設計上對試點企業與下屬企業的關系還沒完全統一,如一些地方的投資運營公司實施方案中,對投資公司提出了實行“資本層—資產層—生產經營層”的三級管控體系,類似于企業集團管控而非股東管控,容易誤導試點企業的運作。第三,推動試點企業轉型的配套制度還不到位,如產業集團轉型后,將不再承擔安全生產、穩定就業、經營風險等責任,僅以出資額為限承擔有限責任,但目前國家和地方并沒有出臺相關制度。此外,試點企業仍還面臨“僵尸企業”處置、退休人員社會化管理等歷史遺留問題。

  出資企業改革沒有到位。投資運營公司以積極股東身份參與出資企業的治理,前提條件是出資企業都有較為完善的公司治理結構。然而事實上,投資運營公司出資企業的改革還遠未到位,主要體現在兩個方面:一是試點企業的二級公司還有不少是國有獨資,尚未進行股權多元化或混合所有制改革,因而也就難以建立有效制衡的法人治理結構。二是劃轉的國有企業多為國有獨資,需要進行全面改造,包括不良資產剝離、歷史遺留問題處理和股權多元化改革。只有投資運營公司的出資企業都改革成為股權多元化或混合所有制企業,甚至上市公司,建立起了完善的公司治理結構,投資運營公司才有可能以股東身份參與治理,否則管資本只能是一句空話。

    三、進一步深化改革的政策建議

  改組組建投資運營公司,構建國有資本投資運營主體,是實行國有資本市場化運作和推動國有資本做強做優做大的關鍵環節。重點突破投資運營公司這一改革薄弱環節,有利于國資國企改革的全面深化和協調推進。

  (一)制定國有資本布局優化規劃,明確改革試點企業的使命

  當前投資運營公司試點的主流方式是改組設立,試點企業改組后,其使命也需要進行相應調整。多數試點企業都對使命進行了一定調整,一般都是基于企業過去形成的能力,結合國家戰略需要,形成新的企業使命。

  建議根據國家的經濟社會發展規劃,制定國家層面的國有資本布局優化規劃,將國家已經明確的國有資本布局調整的基本方針落到實處,如提出未來5到10年國有資本在“提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全”等相關領域的大致分布比例。根據國家層面的規劃,指導投資運營公司調整資本結構,有助于進一步優化改進投資運營公司的使命。

  (二)進一步理順政企關系,真正落實“政企分離、政資分離”

  針對政企關系中的越位、缺位、錯位現象,按照“政府正面清單、企業負面清單”的原則,依據《公司法》和《企業國有資產法》,進一步劃清政府與企業之間的權責邊界。相關政府部門應依法制定并公開發布“權責清單”,做到“法無授權不可為”“清單之外無權力”“用權受監督、有權必有責”。從實踐看,當前政企關系需要解決的一個普遍性問題是減少政府對企業自主經營的干預,真正落實企業董事會的權責,讓企業成為獨立的市場主體。一些地方以組建方式設立和劃入國有股權開展改革試點,重點是相關政府部門要退出跨級越位的“穿透式”管理,避免試點企業被虛化。

  重新界定對投資運營公司的責任要求,不宜將投資運營公司與其投資的企業完全當作一個整體進行考核,更不應承擔應由其投資企業承擔的責任。因為作為股東的投資運營公司,只需以出資額或所持股份為限對出資企業承擔有限責任。如果不減少對投資運營公司的責任要求,投資運營公司就無法減少對出資企業的直接管理,也就難以實現從“管企業”向“管資本”的轉變。建議明確規定投資運營公司可以逐步對其持股企業進行“脫表”,即投資運營公司可以不將其持股企業進行財務并表。

  (三)適應“管資本”的新要求,加快試點企業的能力建設

  投資運營公司不直接經營實業業務,從事市場化的資本投資。對于多數從產業集團改組而來的試點企業而言,需要進行全面轉型。

  一是觀念轉型。投資運營公司不應將其投資持股的企業作為下屬機構,隨意發文件干預企業內部管理和生產經營。投資運營公司應是積極有限股東,參與其持股企業的公司治理。

  二是組織機構轉型。適應從實業業務經營到資本投資的轉變,投資運營公司應重構組織結構、人力資源和部門職能。一些試點企業已經探索出經驗,如“中國誠通”將總部部門分為前中后臺,前臺承擔融資、投資、資產管理業務,中臺承擔戰略研究、風險防控等任務,后臺部門在黨建、廉潔監督、人力資源等方面提供基礎保障。“國家開發投資公司”按照“重心下沉、激發活力、重組整合、重塑職能”的改革思路,總部職能部門由14個減為9個,處室由56個減到32個。

  三是能力提升。投資運營公司減少對出資企業的行政性管理,并不是撒手不管,而是要依法參與公司治理,做好積極股東,為此必須大幅提升管資本的能力,包括:加強戰略研究,為國有資本管理和運營提供支持;建設專業隊伍,從業務運營管理人才為主轉變為投資運營管理人才為主;完善決策流程,根據投資和資產管理的不同事項,創新業務流程,保證決策的及時性和合理性;利用新的管理工具,建立分類管理制度,利用參與股東會、董事會、監事會的制度機制,提升管資本能力。試點企業從行政性管理出資企業轉變為依法參與出資企業的公司治理,有利于激發下屬企業的活力,有利于增強外部監督的獨立客觀性,也有利于集中精力開展資本布局調整,落實國家賦予投資運營公司的歷史使命。

  (四)更大力度推進混合所有制改革,為落實“管資本”創造條件

  投資運營公司試點企業從“管企業”轉向“管資本”,一個重要前提條件是下屬出資企業的改革,即推行混合所有制、完善公司治理,使其成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。

  建議將推進實業企業混改的決定權交給試點企業,宜參則參、宜控則控,重點推進企業重組上市,為完善公司治理、實施員工持股等中長期激勵、推動體制機制轉變、調整國有資本布局等改革創造更好條件。試點企業也應根據持股企業的公司治理水平推進管理模式改革。對于股權結構合理、公司治理完善的出資企業,盡可能消除股東權責之外的管理事項,讓企業成為獨立的市場主體。對于目前股權結構和公司治理還不太完善的下屬企業,應推進其改革,并配合改革進程,逐步授權放權。

  (五)制定配套政策,加強對改革試點的支持

  試點企業開展資本運作、資產處置時涉及稅收、土地、分立分拆上市等事務,需要多方面的政策支持。建議政府將歷史遺留問題處理、低效無效資產退出、淘汰落后過剩產能、“僵尸企業”處置等工作有機結合、通盤考慮,在企業注銷、稅務清算、債權債務處置、土地處置、未完工項目履約、冗員安置、社會職能剝離等方面制定新的政策,加快試點工作的推進。

  完善對投資運營公司的考核機制,包括:根據資本投資的特點,降低短期考核,加重長期考核;根據功能使命實行分類考核,綜合考核企業在投資組合回報和布局優化等方面的績效;取消與投資者無關的責任考核,如安全生產等應由市場主體獨立承擔的責任;建立公開透明的補償機制,彌補企業為承擔政府要求的社會責任額外支付的成本;承認商業投資的固有風險,建立明確的可執行的免責規則。

  (六)進一步改進試點工作,加快改革步伐

  投資運營公司是當前國資國企改革中相對薄弱環節,建議進一步改進試點方式,加快改革步伐。一是在國家和地方層面盡快推出一批“直接授權”模式的改革試點。二是增加組建方式設立投資運營公司的試點。三是對少數改革領先試點企業劃撥國有股權。四是盡快總結早期試點企業的改革經驗。